【案例】

20世纪90年代，某市体育局（以下简称“体育局”）在其拥有土地使用权的地块上开发建设了经营性房地产项目，后因债务纠纷将其中的××号房屋（以下简称“案涉房屋”）抵偿给债权人。之后，案涉房屋所有权多次发生转移。2002年，高某从他人手中购得案涉房屋，并依法向登记机构申请办理了××字第030001号房屋所有权证(以下简称“1号证”)。但是，案涉房屋的土地使用权一直未随房屋所有权转移而办理相应的转移登记手续，仍登记在体育局名下。2016年1月，高某以房屋面积变更为由,向所在地的不动产登记机构申请办理变更登记，登记机构经审查后,向其颁发了××字第050006号不动产权证书(以下简称“6号证”)。体育局对不动产登记机构的上述变更登记行为（以下简称“案涉登记行为”）提出异议，认为其仍然是案涉房屋所在宗地的建设用地使用权人，案涉房屋面积的变更影响了其合法权益，并造成国有资产流失，遂向市人民政府申请行政复议，要求撤销案涉登记行为。

市人民政府做出复议决定，撤销了案涉登记行为，同时，责令不动产登记机构对案涉房屋的权属查清后重新做出具体行政行为。登记机构认为，案涉登记行为未涉及房屋所占用土地权利归属关系的变动，变更登记程序合法，该登记行为与体育局无利害关系，随后向人民法院提起行政诉讼。一审法院维持了市政府复议决定。登记机构不服，提起上诉。二审法院认为，体育局与案涉登记行为不具有法律上的利害关系、不符合行政复议申请受理条件；体育局若对案涉房屋所有权归属有异议，应对案涉房屋的首次登记或首次转移登记行为提起复议或诉讼后，再主张撤销案涉登记行为。

据此，二审法院判决撤销一审判决、撤销市政府行政复议决定。体育局不服二审判决，认为案涉房屋所有权虽多次发生变动，而土地使用权未变，其仍系案涉房屋的土地使用权人，因而案涉登记行为直接影响了其合法土地权益，其与案涉登记行为有直接利害关系；由于房、地权利主体不一致，案涉登记行为直接违反了《不动产登记暂行条例》等法律法规。体育局向上一级人民法院申请再审。

【疑惑】

1.土地权利人能否对其地上房屋多次转移后的变更登记行为提起诉讼？

2.房、地权利主体不一致的,能否办理不动产变更登记？

【问题解惑】

连续登记是我国不动产登记法律制度确定的一项基本原则，包含两方面内容：一是首次登记为基础，除预告登记、在建建筑物抵押登记、预查封登记等特定情形，以及法律、行政法规另有规定的外，未办理首次登记的，不得办理不动产其他类型登记；二是本次登记以前一次登记为基础，保持登记内容的连续性、稳定性。变更登记作为不动产登记的一种类型，自然要遵循连续登记原则。从法律关系上看，不动产多次转移后，不动产登记机构依法做出的变更登记行为是基于不动产首次登记基础上的前一次登记内容而做出的，不会对多次转移前的原土地权利人、利害关系人的权利义务产生实际影响。因此，在不动产登记纠纷案件中，考虑到不动产登记的连续性、当事人之间的法律关系、善意第三人保护等因素，同一不动产首次登记后又转移登记或者多次转移登记的，原利害关系人仅对后续的登记行为提起行政诉讼，人民法院不予受理。对此，《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第5条明确规定，“同一房屋多次转移登记，原房屋权利人、原利害关系人对首次转移登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。原房屋权利人、原利害关系人对首次转移登记行为及后续转移登记行为一并提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理；人民法院判决驳回原告就在先转移登记行为提出的诉讼请求，或者因保护善意第三人确认在先房屋登记行为违法的，应当裁定驳回原告对后续转移登记行为的起诉。原房屋权利人、原利害关系人未就首次转移登记行为提起行政诉讼，对后续转移登记行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理”。

本案中，不动产登记机构办理的6号证仅是对1号证载明的房屋面积予以调整，对土地性质、四至界线、权利主体等主要内容均未变动，在1号证及之前与体育局合法权益密切相关的首次登记或首次转移登记行为的效力未被依法否定的情形下，案涉登记行为未对体育局产生新的权利义务。体育局可就案涉房屋转移登记中首次影响其权益的转移登记行为，单独或者与后续转移登记行为一并提起复议或诉讼，而不是仅对后续登记行为提起复议或诉讼。

房、地权利主体一致、一体转让是我国法律中的一项重要原则，从1990年的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、1994的《城市房地产管理法》、2007年的《物权法》到2020年通过的《民法典》都对这一原则做了规定。实践中房、地权利主体不一致的现象大量存在，主要是房、地分散登记时期形成的历史遗留问题。各地处理该问题的主要做法，多数是通过公告、当事人签订具结书等方式注销原土地证后,再办理房地一体的不动产登记。但是，对于各方有争议、权利主体为非自然人、土地权属关系不明晰且房屋已登记发证的特殊情形下，多数地方采取了可继续办理房屋的转移、抵押等有关登记手续，同时在登记簿中注明的操作思路，这主要是解决历史遗留问题的过渡措施。从法律依据上看，《不动产登记暂行条例》中也明确规定了不动产登记应当遵循稳定连续原则，不动产权利人已经依法享有的不动产权利，不因登记机构和登记程序的改变而受到影响，本条例施行前依法颁发的各类不动产权属证书和制作的不动产登记簿继续有效等有关内容。可以说，上述做法在特定阶段和特定情形下并不违反法律规定。

本案中，体育局在转让案涉房屋时，从法理上讲相应的建设用地使用权应当也已发生转移，但是由于当事人之间存在争议，而且在登记中真正实现房、地一体的登记，也需要进一步明确相应土地的性质、用途、面积、界址等问题，而这些工作的完成，需要有关部门和当事人的共同配合才能实现，远非登记机构所能承担的。因此，本着保持房屋所有权登记连续性、保护现有权利人合法权益的原则，继续办理案涉房屋的变更登记，待土地使用权问题明确后，再进一步完善不动产登记信息，并不违反法律规定。

综上，本案再审法院认为，二审法院认定体育局与被复议的案涉登记行为不具有法律上的利害关系、不符合行政复议申请受理条件并无不当，体育局再审申请理由不成立。随后，裁定驳回体育局的再审申请。

作者单位：自然资源部不动产登记中心