【法律要点】

      可诉的行政行为需要具备成熟性、终结性。行政机关在作出具有法律效果的行政行为之前，一般要进行一系列的准备工作。这些准备工作的效力通常为最终的行为所吸收和覆盖，不具备可诉性。当事人可以通过起诉最终的行政行为获得救济。

【案情】

      甲市政府成立某水库移民安置指挥部，按照水库工程的进度需要，对水库建设淹没区内的土地分阶段进行征收。

      2013年9月，甲市政府通过对土地的实物核量、移民的意向调查、地上物补偿的公示等工作后，经双方协商，与李某签订了移民安置及补偿协议书。该补偿协议书附有补偿明细表，明细表（二）（三）（四）中关于房屋及附着物补偿数量均为无。

      2013年11月，李某一次性领取了补偿协议书约定的补偿款。

      2019年3月，因不服甲市政府在水库移民安置工作中的实物量核准程序，李某向甲市人民法院提起行政诉讼，请求确认市政府在实施水库工程移民安置工作中，对其所在村核准实物量工作程序违法，并判令市政府采取补救措施，重新核准其所在村实物量数据，但并未针对补偿协议书提起行政诉讼。

【审判】

      一审法院认为，本案中，甲市政府为实现重要水利工程对水库建设淹没区内的土地进行征收。市政府通过土地实物核量、移民意向调查、地上物补偿公示等程序工作于2013年9月与李某签订补偿协议书，李某未针对补偿协议书进行诉讼，而是针对市政府为作出补偿行为而实施的准备、调查、核量的过程性行为提起行政诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。另外，李某已经签订补偿协议书且领取补偿款，涉案土地物权已经发生变动，其与该征收补偿的系列行为不存在利害关系。据此，法院裁定驳回了李某的起诉。李某不服提起上诉。

      二审法院认为，李某认为市政府在对其所在村及其自家进行入户核量过程中违反了法定程序，核准结果没有经调查者和被调查者签字确认并公示，致使其对补偿协议书后附补偿明细表中的内容有异议。本案中，市政府入户核准实物量的工作仅是为实施征收补偿而做准备的过程性行为，不具备最终的、对外的法律效力。李某就市政府入户核量行为提起诉讼不属于行政诉讼的受案范围。且入户核量结果显示在补偿协议书后附的补偿明细表中，2013年李某签订补偿协议书时，在后附的补偿明细表处签字确认，之后也并未对补偿协议书提出异议，故其与政府达成补偿协议的行为即视为对补偿协议书内容及后附补偿明细中政府入户核量内容的认可。

      根据《行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，李某明确其起诉市政府入户核量过程中违反了法定程序不仅针对其承包的土地，还包括其所在村其他村民承包的土地，其与其他村民承包的土地不存在利害关系，因此李某不能以自己名义提起诉讼；针对李某自己承包的土地，其已经与市政府签订补偿协议书，并一次性全额领取了补偿款。补偿协议已经达成，李某至今未对补偿协议书提起过行政复议或行政诉讼，其已丧失对被征收土地及地上物的权利，与市政府征收土地的行为不具有法律上的利害关系。据此，二审法院维持了一审裁定。

      李某不服，向最高人民法院申请再审。2020年7月，最高人民法院裁定：一审法院裁定驳回起诉，二审法院予以维持，均无不当；驳回李某的再审申请。

【评析】

       本案的争议焦点为李某提起的诉讼是否属于行政诉讼的受案范围。

      《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项规定，公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行为不服，依法提起诉讼的，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。由此可知，可诉的行政行为需要具备成熟性、终结性。行政机关在作出具有法律效果的行政行为之前，一般要进行一系列的准备工作。这些准备工作并非最终的行政行为，不具备可诉性。在行政机关的准备程序之后，如果存在后续的法律行为，则后续的法律行为才是真正产生法律效果的行政行为。程序性行为的效力通常为最终的行为所吸收和覆盖，当事人可以通过起诉最终的行政行为获得救济。

      本案中，李某所诉的核准实物量工作系市政府对水库建设淹没区内的土地实施征收补偿的准备工作，并非最终的补偿行为，不具备最终的、对外的法律效力，不具备可诉性。李某所诉行为的效力被最终的补偿行为所吸收和覆盖，李某可以通过对市政府所实施的补偿行为提起行政诉讼获得救济。李某对核准实物量工作提起本案诉讼，属于过程性行为，依法不属于行政诉讼的受案范围。

摘编自最高人民法院行政裁定书（2020）最高法行申6826号